Confirman la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo dando la razón al órgano municipal al no constar probada su voluntad expresa de querer continuar la prórroga de una concesión otorgada en 1994
El Tribunal Superior de Justicia de Galicia viene de fallar a favor del Concello de Ordes en el pleito que la concesionaria Construcciones Chofricas, S.L. y Empresa para la Gestión del Nuevo Cementerio de Ordes, S.L. mantenían con el Concello luego de que el pleno municipal en fecha de 28 de diciembre de 2007, acordara asumir la gestión directa del cementerio de O Balado y de sus instalaciones anexas. Ya en primera instancia, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de A Coruña se había pronunciado a favor de la tesis del Concello de Ordes al conseguir probar no haber autorizado expresamente la prestación de aquel servicio público a la Empresa para la Gestión del Nuevo Cementerio de Ordes, S.L., empresa 'heredera' de la oroginal concesionaria que era Construcciones Chofricas, S.L., ni que tampoco hubiera autorizado subrogaciones contratuales al respecto.
Definitivamente, el Tribunal también consideró que el Concello de Ordes no había mostrado interés explícito en prorrogar un contrato firmado en febrero de1994 cuya prestación se inició en julio de 1996.
Contenido íntegro de la sentencia:
Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 2 Sep. 2010. Ponente: Ramírez Sineiro, José Manuel. Nº de Sentencia: 855/2010. Nº de Recurso: 4236/2009. Jurisdicción: CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
TEXTO
En A Coruña, a 2 de Septiembre del 2010
T.S.J.GALICIA CON/AD SEC.2
A CORUÑA
SENTENCIA: 00855/2010
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE GALICIA.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
SECCION SEGUNDA.
AUTOS: RECURSO DE APELACION NÚM. 004236/09 - SALA DE LO CONTENCIOSO-ADVO DEL T.S.J. DE GALICIA.
PROCEDIMIENTO DE ORIGEN: P.O. NÚM. 00080/08 - JUZGADO CONTENCIOSO-ADVO. NÚM. 3 DE A CORUÑA.
PROMOVENTES: "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." Y "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L.".
Representadas por: Sra. Procuradora DOÑA SARA LOSA ROMERO.
Defendidas por: Sr. Letrado DON MANUEL REY ALVELA.
ADMINISTRACION DEMANDADA: EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ORDES (CORUÑA).
Representado por: Sr. Procurador DON JOSE ANTONIO CASTRO BUGALLO.
Defendido por: Sr. Letrado DON JOSE MANUEL ROIBAS VAZQUEZ.
SENTENCIA
Las presentes actuaciones -a la sazón constitutivas de aquellos Autos núm. 004236/09 de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del T.S.J. de Galicia-, fueron promovidas tanto por aquella Entidad empresarial "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." como por aquella otra Razón empresarial denominada "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." -respectivamente representadas y defendidas por la Sra. Procuradora del Ilustre Colegio de Procuradores aquí sito DOÑA SARA LOSA ROMERO y por el Sr. Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Santiago de Compostela (Coruña), DON MANUEL REY ALVELA-, contra el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ORDES (CORUÑA) -a su vez representado y defendido por el Sr. Procurador y el Sr. Letrado de aquellas sendas e Ilustres Corporaciones profesionales de Procuradores y Abogados aquí sitas DON JOSE ANTONIO CASTRO BUGALLO y DON JOSE MANUEL ROIBAS VAZQUEZ-, a los presentes efectos apelatorios "ad quem" interesados, habiendo en cualquier caso quedado ya los autos vistos para Sentencia según se colige de su examen, de forma que examinado su contenido por la Sección Segunda de dicha misma Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Galicia ahora integrada por los Iltmos. Sres. Magistrados al efecto referenciados
DON JOSE ANTONIO MENDEZ BARRERA (Pte.)
DON JOSE MARIA ARROJO MARTINEZ
DON JOSE MANUEL RAMIREZ SINEIRO (Ponente), con arreglo a los siguientes
ANTECEDENTES DE HECHO
1.- La Representación legal de "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." y de aquella otra "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." promovió el correspondiente recurso de apelación contra la Sentencia de fecha 7 de Enero del 2009, dictada por aquel otrora Iltmo. Sr. Magistrado-Juez titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 aquí residenciado y por la que tanto se inadmitió el recurso contencioso-administrativo de dicha "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." contra la Resolución de fecha 28 de diciembre de 2007, dictada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), como se desestimó la impugnación contenciosa suscitada por aquella otra Entidad empresarial "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." contra igual Acuerdo municipal-plenario y por el que acordó asumir la gestión directa del cementerio municipal y sus instalaciones anexas; requerir su reversión; la liquidación de la concesión y las cuentas de explotación, otorgándose un plazo de SEIS (6) MESES para que se procediese a la finalización de las obras de nichos y panteones pendientes de finalizar y otro plazo de SIETE (7) MESES para proceder a la liquidación del correspondiente servicio concesional y sin que, por otra parte, se reconociese ningún derecho inherente al término de dicho contrato de gestión de servicios públicos en fecha 8 de Julio del 2006 a dicha Empresa concesionaria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L.".
2.- Dicha Representación legal de aquellas Razones empresariales promoventes dedujo pues aquella impugnatoria apelación al respecto que ahora corre unida a las presentes actuaciones, otorgándosele ulterior trámite alegatorio-contradictorio a la correspondiente Representación legal de aquella Administración municipal demandada que se opuso de contrario y del todo punto a su estimación, quedando en cualquier caso declarados conclusos los autos y vistos para sentencia.
3.- Se considera a sus efectos probado que mediante aquella Sentencia de fecha 7 de Enero del 2009, dictada por aquel otrora Iltmo. Sr. Magistrado-Juez titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 aquí residenciado, tanto se inadmitió el recurso contencioso-administrativo promovido por aquella "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." contra aquella Resolución de fecha 28 de Diciembre del 2007, dictada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), como se desestimó la impugnación contenciosa suscitada por aquella otra Entidad empresarial "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." contra igual Acuerdo municipal-plenario y por el que acordó asumir la gestión directa del cementerio municipal y sus instalaciones anexas; requerir su reversión; la liquidación de la concesión y las cuentas de explotación, así como otorgar un plazo de SEIS (6) MESES para que se procediese a la finalización de las obras de nichos y panteones pendientes de finalizar, debiéndose proceder a la liquidación del servicio concesional en un plazo de SIETE (7) MESES y sin que, por otra parte, se reconociese ningún derecho inherente al término de dicho contrato de gestión de servicios públicos en fecha 8 de Julio del 2006 a dicha Empresa concesionaria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." con la que se suscribió dicho contrato en fecha 28 de Febrero de 1994.
4.- Se estima además probado que en virtud de la cláusula 1.1.3 del correspondiente Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares relativas al contrato de obra y gestión de servicios públicos de la 1ª fase del "nuevo Cementerio de Ordenes" (Coruña), se estableció precisamente que "el plazo para la concesión de los servicios de gestión será de CINCO (5) AÑOS y comenzará a contar a partir del plazo de finalización de las obras o en su caso de la autorización para la puesta en marcha de las instalaciones, automáticamente prorrogable a otros CINCO (5) AÑOS si no están adjudicados el CINCUENTA (50%) POR CIENTO de los nichos y sucesivos plazos de CINCO (5) AÑOS hasta un mínimo de VEINTE (20) AÑOS totales, de mutuo acuerdo entre ambas partes, para lo que el adjudicatario deberá solicitarlo con SEIS (6) MESES de antelación al vencimiento del contrato".
5.- Resulta también probado que no consta que aquel referido Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), hubiese autorizado nunca expresamente la prestación de aquel servicio público a aquella Entidad empresarial "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." ni tampoco que hubiese autorizado al respecto subrogación contractual de ningún género -por lo que ahora especialmente atañe-, sin que desde luego se constate la prestación de consentimiento formalizado alguno relativo a la prórroga de aquella concesión más allá de lo que supuso su inicial prórroga automática por CINCO (5) AÑOS con aquella Razón empresarial otrora adjudicataria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." que en cualquier caso comenzó a prestar aquel servicio público-municipal de cementerio y servicios funerarios antes referenciado en aquel régimen concesional en fecha 8 de Julio de 1996 y que conforme a semejante cláusula de prórroga automática se prolongó hasta aquel otro día 8 de Julio del 2006 .
6.- Se fijó pues mediante aquel precedente Auto de fecha 16 de Septiembre del 2008, asimismo otrora "a quo" recaído en las presentes actuaciones, la cuantía de la presente "litis" como indeterminada, habiéndose tramitado además "ad quem" el presente rollo de apelación conforme a las correspondientes prescripciones legales y habiéndose desde luego producido la correspondiente deliberación de la misma en aquella pasada fecha 29 de Julio del 2010, de modo que con arreglo a los siguientes
FUNDAMENTOS JURIDICOS
1.- Se aceptan pues los extremos fácticos y razonamientos jurídicos sentados en la parcialmente inadmisoria y desde luego desestimatoria Sentencia de instancia "a quo" recaída y ahora "ad quem" impugnada, debiendo de significarse que el debate apelatorio a la postre suscitado radica, por un lado, en si aquella "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." tiene o no legitimación "ad causam" a fin de impugnar aquella Resolución de fecha 28 de Diciembre del 2007, dictada por el Pleno de aquella Excma. Corporación municipal de Ordes (Coruña) -en la medida en que lo que precisamente se controvierte viene a ser la inexistencia de vinculación contractual-concesional de la misma con dicha Administración municipal-, sin perjuicio de que por otra parte el debate apelatorio radique en si existe o no acervo probatorio bastante que acredite la eventual prórroga de aquella relación concesional del Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), con aquella otra Entidad concesionaria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." con la que suscribió dicho contrato de gestión del servicio público de cementerio municipal en fecha 28 de Febrero de 1994 y cuya efectiva prestación comenzó en aquella otra fecha 8 de Julio de 1996.
2.- Resulta pues aquí aplicable al respecto aquella pauta jurisprudencial apuntada, por un lado, por la Sentencia de fecha 28 de Noviembre de 1991, dictada por la Sala III de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , al señalar que "la actividad probatoria tiende a lograr que el Juzgador se convenza de la certeza de los hechos. La prueba es valorada en su conjunto para estimar en conciencia lo que crea probado; tras esa valoración recta y en conciencia del conjunto de la prueba se fijan los hechos probados que es la respuesta segura que se da en los planteamientos fácticos"; por otro, por aquella otra Sentencia de fecha 13 de Febrero de 1990 , dictada por igual máximo Organo jurisdiccional contencioso-administrativo de carácter colegiado, en cuanto señala también que "la presunción de legalidad del acto administrativo desplaza sobre el administrado la carga de accionar para evitar la producción de la figura del acto consentido, pero afecta a la carga de la prueba que ha de ajustarse a las reglas generales", sin perjuicio de que también venga a sostener que las reglas generales de valoración de la prueba desde luego aplicables "indican que cada Parte soporta la carga de probar los hechos que integran el supuesto de la Norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor" al ser en su día ésta la solución elaborada por inducción sobre la base del Art. 1214 del Código Civil y al cohonestarse actualmente dicho pormenor con el Art. 217 de la Ley núm. 1/00, de 7 de Enero , de Enjuiciamiento Civil, por demás aplicable en esta vía contenciosa de conformidad tanto con el Art. 60,4 como con la Disposición Final Primera de aquella otra Ley núm. 29/98, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
3.- "El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a la que alude el Art. 19,1 a) -de aquella Ley núm. 29/98, de 13 de Julio -, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el Art. 24 de la Constitución, equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta..." -se sentó tanto por la Sentencia núm. 45/04, de 23 de Marzo, del Tribunal Constitucional , como por aquellas otras Sentencias de fechas 13 de Noviembre del 2007 y 9 de Diciembre del 2008 de aquella misma Sala III de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo antes mencionada-, precisándose también que "el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación ad processum y la legitimación ad causam. Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del Organo decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso que es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos..., pero distinta de la anterior es la legitimación ad causam que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado...".
4.- Así, "la legitimación ad causam -se subraya por dicha Sentencia de fecha 9 de Diciembre del 2008 , dictada por aquel máximo Intérprete jurisdiccional contencioso-administrativo-, implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona -aquí de naturaleza jurídico-empresarial-, la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito", de modo que "no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pueda condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso...", ya que "es un requisito de la fundamentación de la pretensión y en cuanto tal pertenece al fondo del asunto".
5.- Pues bien -por lo que ahora atañe a aquella referida Razón empresarial "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L."-, no consta que la misma haya sido autorizada nunca por parte de aquella Administración municipal a subrogarse ni a sustituir en modo alguno a aquella otra inicial Entidad concesionaria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." en la prestación de aquel servicio público de cementerio municipal y servicios funerarios, previstos en los Arts. 25,2 j) y 26,1 a) de la Ley núm. 7/85, de 2 de Abril , reguladora de las bases del Régimen Local, en relación con los Arts. 80,2 j) y 81 a) de aquella otra Ley núm. 5/97, de 22 de Julio , de Administración Local de Galicia, sin que tampoco puedan entenderse otorgadas aquellas solicitudes al respecto otrora suscitadas debido precisamente al criterio jurisprudencial -sentado al respecto por aquella otra Sentencia de fecha 28 de Febrero del 2007 , dictada por igual máximo Intérprete jurisdiccional contencioso-administrativo-, en la medida en que no cabe el silencio administrativo positivo en el marco de los correspondientes procedimientos administrativo-contractuales al suscitarse los mismos "ex oficio", de modo que -también por lo que ahora atañe-, al no acreditarse ningún género de relación contractual-concesional con aquella referida "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." cabe entender que la misma incurriría en patente falta de legitimación "ad causam" y, por ende, su recurso de apelación a la postre ahora suscitado debe ser desestimado.
6.- Por otra parte, mientras el Art. 4 de aquella añeja Ley núm. 13/95, de 18 de Mayo , de contratos de las Administraciones Públicas, sentaba el principio de libertad de pactos respecto a los términos de los contratos administrativos -entre los que desde luego se encontraba el de gestión de servicios públicos conforme a los Arts. 155 y siguientes de igual Norma legal otrora a la sazón vigente-, siempre que no contrariasen el interés público, el Ordenamiento jurídico y los principios de buena administración, su Art. 158 preveía precisamente que "el contrato de gestión de servicios públicos no podrá tener carácter perpetuo o indefinido, fijándose necesariamente su duración y la de las prórrogas de que pueda ser objeto, sin que pueda exceder el plazo total, incluídas las prórrogas de SETENTA Y CINCO (75) AÑOS".
7.- El acervo probatorio de autos determina pues que aquella relación concesional materialmente iniciada en fecha 8 de Julio de 1996 por aquella Razón empresarial adjudicataria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." tuvo una vigencia inicial de CINCO (5) AÑOS hasta el 8 de Julio del 2001, habiéndose prorrogado automáticamente por otros CINCO (5) AÑOS más hasta aquella otra fecha 8 de Julio del 2006, pero sin que conste la prestación de mutuo acuerdo relativa a la suscripción de ulteriores prórrogas y, en concreto, que por aquella Administración municipal se hubiese suscrito expresa prórroga contractual-concesional al respecto -por lo que ahora igualmente interesa a los efectos de la aplicabilidad de aquella cláusula 1.1.3 del correspondiente Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares-, sin que desde luego quepa aquí entender concedido semejante extremo mediante silencio administrativo positivo debido precisamente a aquella pauta jurisprudencial anteriormente referenciada sentada por aquella Sentencia de fecha 28 de Febrero del 2007, dictada por aquella misma Sala III de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo , de modo que dicho apelatorio recurso promovido por dicha Entidad concesionaria debe ser asimismo desestimado al no constar al efecto voluntad expresa del Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), sin que el mismo quedase vinculado por las solicitudes de prolongación de la prestación concesional de contrario suscitadas.
8.- No se aprecia pues ni infracción en la apreciación de la prueba ni inmotivación alguna en instancia ya que desde luego aquel fallo "a quo" dictado -en dicción de aquella otra Sentencia de fecha 30 de Octubre del 2009, dictada por igual Sala III de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo y del todo punto extrapolable al supuesto que ahora nos ocupa-, "contiene una fundamentación jurídica que cumple suficientemente los requisitos de motivación de las resoluciones judiciales pues lejos de haber dado una respuesta vaga, genérica o inmotivada al caso planteado, lo analiza... La Parte actora podrá no estar de acuerdo con las conclusiones del Tribunal de instancia, pero no puede decir que..., no haya argumentado debidamente su decisión", por lo que no sólo cabe confirmar aquel fallo "a quo" dictado y desestimar aquella apelación al respecto promovida sino que, de conformidad con el Art. 139,2 de aquella Ley núm. 29/98, de 13 de Julio , se debe formular especial imposición de gastos a título de costas procesales con arreglo al criterio general del vencimiento al efecto allí establecido y por mitad a aquellas referidas Contrapartes apelatorio-promoventes ahora "ad quem" desestimadas, de forma que,
VISTOS: los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación, en nombre de S.M. el Rey,
FALLAMOS
Que procede, de conformidad con el tenor de los Arts. 68,1 b) y 2; 70,1; 81,1 "ab initio"; 82 y 85,9 de dicha Ley núm. 29/98, de 13 de Julio , la desestimación del recurso de apelación al efecto promovido tanto por aquella referida "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." como por otra Razón empresarial "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." contra aquella inicial Sentencia de fecha 7 de Enero del 2009, dictada "a quo" por aquel otrora Iltmo. Sr. Magistrado-Juez titular del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 aquí residenciado y por la que tanto se inadmitió el recurso contencioso-administrativo de aquella Razón empresarial "EMPRESA PARA LA GESTION DEL NUEVO CEMENTERIO DE ORDES, S.L." contra aquella Resolución de fecha 28 de Diciembre del 2007, dictada por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Ordes (Coruña), como se desestimó aquel recurso contencioso-administrativo suscitado por aquella otra Entidad empresarial "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L." contra igual Acuerdo municipal-plenario y por el que acordó asumir la gestión directa del cementerio municipal y sus instalaciones anexas; requerir su reversión; la liquidación de la concesión y las cuentas de explotación, otorgándose un plazo de SEIS (6) MESES para que se procediese a la finalización de las obras de nichos y panteones pendientes de finalizar y otro plazo de SIETE (7) MESES para proceder a la liquidación del correspondiente servicio concesional y sin que, por otra parte, se reconociese ningún derecho inherente al término de dicho contrato de gestión de servicios públicos en fecha 8 de Julio del 2006 a dicha Empresa concesionaria "CONSTRUCCIONES CHOFRICAS, S.L.", imponiéndoseles ahora las correspondientes costas procesales por mitad y conforme al expreso tenor del Art. 139,2 de igual Norma legal procesal contencioso-administrativa anteriormente referenciada a dichas referidas Contrapartes apelantes ahora desde luego "ad quem" desestimadas.
Notifíquese la presente Sentencia a aquellas aludidas Contrapartes personadas en estas actuaciones y anteriormente referenciadas, significándoseles que, con arreglo al expreso tenor del Art. 86,2 b) de dicha Ley núm. 29/98, de 13 de Julio , no cabe interponer recurso ordinario alguno contra la presente Sentencia.
Además, dedúzcase oportuno testimonio de la presente Sentencia que correrá unido a los presentes autos y deposítese el original en la Secretaría de esta Sala a fin de su llevanza en el correspondiente libro de Sentencias de este Organo jurisdiccional colegiado aquí radicado conforme al tenor de los Arts. 265 y 266 de la L.O. núm. 6/85, de 1 de Julio , del Poder Judicial, devolviéndose desde luego las presentes actuaciones a aquel referido Organo jurisdiccional unipersonal contencioso- administrativo allí sito a sus oportunos y eventuales efectos junto con oportuna copia certificada del presente fallo "ad quem" al respecto recaído.
Así por esta Sentencia se pronuncia, manda y firma.
PUBLICO: Leída y publicada ha sido la presente Sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado DON JOSE MANUEL RAMIREZ SINEIRO, a la sazón ponente de las presentes actuaciones en esta Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Galicia aquí radicada, habiéndose celebrado al efecto audiencia pública en el día de la fecha de conformidad con el Art. 205,6 de la L.O. núm. 6/85, de 1 de Julio, del Poder Judicial, de lo que, como titular de la Secretaría de dicho referido Organo jurisdiccional contencioso-administrativo de carácter colegiado, doy fé.
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